摘 要：我国现代化进程中的城乡关系，正在由城乡一体化走向城乡融合发展。城乡融合进程中出现的新型工业化、新型城镇化、乡村全面振兴三个战略重点，对县域基础教育现代化提出了必须回应的价值诉求，这些诉求不仅决定了县域基础教育的应为与可为，也成为响应政策、顺应区情以确立发展目标、谋定实施方略的重要依据。县域基础教育现代化在把握机遇、应对挑战的过程中，要从城乡融合战略推进的视角，厘清县域基础教育现代化发展所面临的城乡教育发展不平衡、乡村教育发展不充分、人口“排浪式”变化带来的合理调配教育资源等难题，并以高质量发展方式来破解这些难题。此外，还应探索“市县结合”的管理体制及其相关运行机制，为县域基础教育现代化发展提供坚实的保障。

关键词：城乡融合；县域基础教育；教育现代化；价值定位

在我国城乡社会现代化发展由一体化发展步入融合发展之际，县域教育发展的重要性愈发凸显。然而，由于历史和现实的原因，县域基础教育的服务供给依然存在不够平衡不够充分的问题。这就需要准确定位县域基础教育现代化的价值目标，剖析由上述问题带来的优质均衡推进不快、教育资源配置不均、基层创新动力不足等发展难题，探寻城乡融合发展背景下如何基于应为与可为的权衡而调整价值定位，并以高质量发展方式走出县域教育发展困境，推进基础教育优质均衡发展。

一、城乡融合进程中县域基础教育现代化的价值诉求与回应

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”现代化在经济发展层面表现为工业化，在社会发展层面表现为城市化或城镇化。城市化进程曾经以牺牲农村发展为代价、以“离土向城”为特征，经过了城市反哺农村的过渡，呈现一种城乡融合发展的新趋势，出现了以“在地城市化”或“就地城市化”为特征的新型城市化。在这样一种城市化或城镇化的进程中，被称为“乡村之头、城市之尾”的县域，其教育服务供给必须回应县域社会发展的诉求。“新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体等为基本特征，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展与互促共进的城镇化。”在工业化、城镇化背景下，教育的改革与发展是以科学、民主、法治、公平、可持续发展等现代性价值为追求的教育模式和育人方式的现代化，县域基础教育现代化，则是在提供公共教育服务供给的过程中，秉持现代性精神，以教育自身的现代化回应县域社会现代化发展的价值诉求、确立自己的价值定位。

（一）从城乡一体化到城乡融合的发展路向

根据文献梳理，城市与农村（乡村）的关系及其演化，经历了从分离或对立到融合、从非均衡向均衡发展转变的过程，从工农关系和城乡关系意义上可表述为“工农并举—城乡统筹—城乡一体化—城乡融合”的演进过程。城乡之间早期的分离和对立的关系，导致城乡之间在发展质量、资源配置、公共服务、居民生活水平等方面形成差异悬殊的二元结构。根据社会空间理论的观点，空间存在就是关系场境，空间生产就是社会关系的生产与再生产，这是一种新型的社会关系场境存在论在空间问题上的体现。社会空间的本质是人与世界、人与人之间的关系。县域是作为政府权力作用的社会空间构建，通过这种空间构建，“物体、群体、个人存在于实际的、被社会化了的空间中，这预先减少了现象世界的混乱”。

近一个多世纪以来，我国在相当长的时间内作为农业人口体量最大的农业国而存在。由于历史的原因，经济落后、工业化程度低，城市与农村处于分离甚至对立状态，形成了因“空间生产”而定型的城乡二元结构。改革开放以来，这种二元结构开始消解，但依然存在。自1984年经济体制改革重心转向城市后，资源要素加速向城市集中，城乡差距逐步拉大。21世纪初，为推动经济健康、持续、协调发展，国家战略进行了进一步调整。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”。2004年，中央经济工作会议提出构建“以工促农、以城带乡”的城乡发展路径。由此开始，中国社会在城乡现代化道路上的步履越来越坚实。

城乡统筹在弥补农村发展短板、实现城乡均衡发展等方面起到了关键作用，但城乡二元结构体制依然存在，城乡发展差距的扩大趋势尚未根本扭转。因此，2012年，党的十八大正式提出“城乡发展一体化”战略，重在构建以城带乡、以乡促城的新发展格局，解决城乡发展不平衡问题；加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。城乡发展一体化不仅标志着国家治理体系和治理能力现代化的发展，更是实现社会全面进步和可持续发展的主要方法论。城乡一体化作为国家发展战略，其核心是发展，具体包括三个方面的发展。一是城乡政治、经济、文化诸方面的统筹发展；二是协调发展，即协调城市和农村相融合的发展；三是合理开发城乡资源，实现人与自然和谐而可持续的发展。

新型城镇化背景下，党的十九大报告在强调乡村振兴战略意义的同时，将“城乡融合发展”作为破解城乡发展不平衡不充分问题的关键路径，这意味着“城乡一体化”的深化和升级，也经由新型工业化、新型城镇化和乡村振兴行动深入开展，把我国县域社会推向城乡融合发展新阶段。有论者提出，要以系统思维对城乡融合发展进行顶层设计，并以新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴为重点战略，其中，新型工业化是城乡融合的主导力量；还要坚持问题导向破解城乡融合发展难点，如户籍制度改革滞后，城乡要素流通不畅等，以精准、高效的路径加以破解。

城乡一体化作为从城乡分离走向城乡融合的过渡阶段，积累了破解城乡发展不平衡、农村发展不充分这一基本矛盾的实践经验，探寻了走向城乡融合发展的新路向，而县域基础教育的发展也将找到自己的战略定位和变革方向，走出城乡融合发展的新路径。城乡融合的新路向体现在如下四方面。一是以制度改革促进城乡要素双向流动。首先，深化户籍制度改革，构建以常住人口为基础的基本公共服务供给体系。其次，深化土地制度改革，完善承包地经营权流转价格形成机制，发展适度规模经营。再次，完善农村金融市场体系，促进城乡资金双向流动。二是壮大农村集体经济缩小城乡差距。深化产权制度改革，构建现代农业经营体系，健全人才培养机制充实“三农”人才队伍，培养新型职业农民，开展针对性技能培训，提升劳动力素质。三是发展大农业循环经济推动产业转型。首先，以科技创新为驱动力，推动农业产业绿色化、集约化、可持续发展。其次，推动城乡要素双向流动，吸引城市资本、技术和人才下乡。再次，将开发的生态产品通过电商和物流输送到城市，使农村生态资本转化为可量化的市场价值，实现城乡要素配置效率提升。四是以县域为重点统筹推动城乡公共服务融合发展。县域是连接城市与乡村的纽带，要突出县域的战略支点作用，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。县域作为统筹城乡空间节点的前提，是城乡基础设施与公共服务体系合理匹配，基础设施匹配上，要建立人口动态匹配机制，按常住人口（非户籍）配置资源形成动态调整机制。公共服务体系的合理匹配，包括健全财政保障机制、优化中央与地方事权划分、完善转移支付制度、提升中西部和农村地区财政支持力度。

在县域走向城乡融合发展的进程中，其基础教育不仅可以为壮大农村集体经济、发展大农业循环经济提供人才支撑，还作为公共服务体系中的生力军，助力制度改革以促进城乡要素的双向流动。

（二）城乡融合发展战略重点对县域基础教育改革的价值诉求

以一体化发展推动城乡融合，无论是顶层设计，还是战略推进，都会对县域基础教育改革提出新的诉求。概言之，新型工业化是城乡融合的主导力量，新型城镇化是城乡融合的重要载体，乡村全面振兴则是城乡融合发展的内生动力。

新型工业化具有技术密集化、产业融合化等特点，更凸显创新、绿色发展理念，以生态优先、资源高效利用为基础，依托数智技术，推动循环农业、智慧农业等在乡村落地，提升农业效率与附加值，带动城市产业向乡村延伸。新型工业化的本质是人的转型，即从依赖体力劳动的产业工人转向具备数字素养、创新能力和职业适应力的高素质劳动者。这意味着基础教育的质量观和人才类型诉求发生了根本性变化，将在培养目标上更强调数字素养、科技素养和创新能力等核心素养的培育，课程教学体系上更注重以主题式、项目化等方式促进学生综合学习和更关注学生的过程性成长和潜能挖掘的评价体系。

新型城镇化通过引导农村人口有序流动、优化人口空间布局，提升劳动力素质与整体市场竞争力，推动非农产业集聚，助力产业结构从农业主导向制造业与服务业升级。同时，通过促进土地、资本、人才等要素双向流动，激活农村发展活力，带动农村居民收入与生活品质提升。上述特点要求更加凸显公平而优质的价值诉求，如保障随迁子女入学、城乡教育资源均衡配置、特殊群体精准支持等；要求教育体系从单一结构转向多层次、多样化供给，提高其对新型城镇化的适应性，也要求在教育内容与方式上从乡村导向转向城乡融合，这是“调结构、转方式”意义上的效率或效能诉求；教育治理体系上则要求构建政府主导、多方参与、跨域协作的协同治理模式，这则是“赋权与生态优化”的价值诉求。

实施乡村振兴战略的重点在于“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，不断提高我国农业综合效益和竞争力”，吸引人才返乡壮大“三农”人才队伍，整合内外资源，激发乡村发展内驱力。乡村振兴包括产业、人才、文化、生态和组织五个方面的振兴，虽未直接提到教育振兴，但对教育的诉求是为其提供基础性的支撑，不仅需要教育培育适宜的创新型人才，也需要教育成为乡村文化的中坚，成为乡村生态的精神文明支柱。当然，也包括对乡村教育振兴本身的需求。总之，教育是乡村全面振兴的动力之源。

（三）县域基础教育现代化发展的应为与可为

面对城乡一体化特征及实践变革走向以及城乡融合战略对县域基础教育在公平、优质、高效、赋权及生态优化等方面的价值诉求，其现代化发展的推进需要明确自己的定向与定位，考量自己的应为与可为。

从应然层面来看，县域基础教育要以城乡统筹的方式，推进城乡融合发展进程。这需要深刻领会城乡融合发展的本质与特征，遵循所在区域教育现代化发展的顶层战略部署，把握城乡融合发展的战略重点，寻找科学的实践路径，破解城乡融合发展面临的基本矛盾及相关的一系列难题，尤其是城乡发展不平衡、农村发展不充分的矛盾。尽管党的十八大以来，城乡渐成互补与融合趋势，但“城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”，仍面临着户籍制度改革滞后、城乡要素流通不畅、城乡产业融合存在瓶颈、城乡基础设施和公共服务匹配度低等诸多堵点，亟须在“破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破”。县域基础教育发展同样面临由人口结构性变化带来的“城市挤乡村空”，由城乡二元结构带来的城乡教育资源配置不均，尤其是乡村学校师资力量薄弱，优秀教师及年轻教师下不去、留不住，教育信息化程度也远低于城市。上述堵点不解决，则应为难以成为可为，县域城乡教育仍要以系统思维和综合性改革来破解这些难题。

从可行性来考量，县域基础教育现代化发展在变革取向上，要为城乡融合发展确立资源共享、优势互补、协调发展的价值定位，这可以在制定县域教育“十五五”发展规划的理念、目标和指导思想中体现；要为其提供科学、技术、法治或治理的工具理性，这可以通过推进教育治理现代化、借力数智赋能教育发展等具体举措来增强其可行性；还要在城乡教育一体化改革过程中弘扬参与其中的每一社会组织和每一个体的自主性、主动性和创造性，这可以通过推动学校与家庭、社会协同共育来实现其价值追求。在教育促进社会发展的功能上，县域基础教育改革要锚定壮大农村集体经济以缩小城乡差距、发展大农业循环经济推动产业转型，通过新质人才培养、课程教学改革深化行动等举措来体现对城乡融合发展的教育贡献，实现自己的价值理想。在教育治理现代化方面，可通过凝练以往教育资源统筹调配的成果经验，进一步探寻“市县结合”管理体制在县域基础教育综合改革进程中的实际效用和拓展空间。

二、县域基础教育现代化助力强国建设的目标与方略

中华人民共和国成立以来，县域基础教育改革与发展历经风雨，在实现全国范围的基本均衡之后，又踏上了教育强国建设的新征程，然而，要最终实现我国基础教育的公平优质，还需以新的目标、新的方略来迎接新的机遇与挑战。

（一）县域基础教育发展目标和方略的历史演进及特征

县域教育在我国整个教育体系中占有相当大的比重，伴随中国现代化进程而演进。有论者认为，我国县域教育经历了四个发展阶段：中华人民共和国成立最初30年普及基础教育时期的重心下沉格局体系，改革开放初期20年市场经济浪潮冲击时期的教育城乡分割，21世纪普及九年义务教育时期的教育城乡一体化，教育城镇化大潮中的城乡教育基本均衡发展。也就是说，县域教育经历了从城乡分离到城乡融合的历史转折，正以城乡教育一体化方式走向城乡教育融合。该论者虽未特别区分县域基础教育，但基础教育在县域教育发展中无疑是重中之重。城乡教育融合不仅关注软硬件设施的均衡配置，更加注重教育理念的更新、教学方法的创新以及教育资源的互动共生，旨在打破城乡教育壁垒，加快推动城乡教育体系的“动态融合”，从而激发各主体的内生动力和主体意识。

我国的基础教育也先后经历了从新民主主义教育到社会主义教育、从效率优先的重点发展到公平导向的均衡发展、从外延式均衡发展转向内涵式优质均衡发展的重大转变。而处于县域中的基础教育，在具有上述发展共性的同时，还具有独属于“县域”的特征，那就是始终不能离开工农/产业关系、城乡关系和市县关系来理解县域基础教育的改革与发展。县域基础教育因工农/产业关系而受县域经济发展制约，因城乡关系而受县域社会发展影响，当然，县域教育自身的变革与发展也会反过来促进县域经济社会发展。与此同时，县域基础教育还因市县关系而在治理体系或管理机制上面临挑战和机遇。

（二）目标再定位：自上而下与自下而上的契合

县域基础教育的目标定位，既不是自上而下的简单演绎，也非自下而上的自发涌现，而是二者之间达成的契合。“我国基础教育的改革与发展，已经走向全面构建公平优质基础教育体系的新阶段。基础教育公平优质发展，充分体现了教育的政治属性、人民属性、战略属性。”“公平优质的基础教育”，是《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（以下简称《教育强国纲要》）所要构建的八大体系之一，也是县域教育发展的基本任务；“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”，是县域教育发展的责任担当；“深入开展县域义务教育优质均衡督导评估，有序推进市域义务教育优质均衡发展”、“深入实施县域普通高中振兴计划”，则是教育强国建设纲要特别提出的具体任务。上述顶层决策所擘画的蓝图要变为现实，唯有逐级转化为具体的目标、任务和方略才有实现的可能。这种转化不是由教育行政部门从教育强国到教育强省再到教育强市、教育强县这种自上而下的简单演绎，也非基层凭借对政策的随机感悟或基于自身经验的简单嫁接，而是需要有来自基层的探索与创新及其在实践应用和政策创新中被发现、认可和吸纳。

由于我国县域基础教育发展仍然存在不平衡不充分的问题，其目标的制定唯有避免自上而下的简单演绎，才会走出目标决策“千县一面”的误区。例如，全国范围内义务教育都通过了基本均衡的验收，优质均衡达成的县域也在逐年增加，那么，未达成的县域短期内仍需以优质均衡为核心目标，而已达成优质均衡的县域就要树立更高的目标，或出品牌，或帮扶支援未达成优质均衡的县域。

县域基础教育发展目标的确立，还需从自身区情、校情和学情出发，充分提炼和吸取自身在前一个五年规划周期内积累形成的经验或成果。例如，西南边境地区由于人口流入和流出的特殊性和复杂性，使其人口变动在出生率自然增减基础上增加了不确定因素，这使教育资源统筹调配机制的建立增加了难度，也使一个周期内县域基础教育发展规模、速度的目标设定更具动态特征。再如，武汉市江岸区“十四五”教育发展规划根据未来五年将面临的产业升级、老城区改造、“二胎放开”、城镇落户限制放宽等政策利好，在目标定位中充分考虑了人口变化等因素；在总结该区“十三五”期间探索积累的“责信德育”、“雁阵工程”等成效和经验的基础上，规划也丰富并优化了下一个五年推进“美好教育”的发展目标。

（三）方略再谋定：政策响应与区情顺应的有机结合

县域基础教育现代化发展的目标既定之日，就是未来五年规划中方略谋划的开启之时。这项工作也是对上政策响应与对下区情顺应的有机结合过程。

首先，是基于政策解读和理论分析，探寻县域教育发展的应为之事。如果以构建公平优质的基础教育体系为愿景，以办强办优适合县域经济社会和文化发展的基础教育为目标，至少要从人口变化与教育资源调配、义务教育优质均衡发展、学前教育普惠普及、高中阶段学校多样化发展等方面考虑基础教育现代化方略，这是政策响应方面。

其次，是基于历史梳理和现实调研，发现县域教育发展的“可为”之径。通过历史梳理和现实调研，切实了解处于主城区、开发区或边境县等不同区位县域之“区情”、“校情”和“学情”。要充分了解并回应城乡一体化进程中新型工业化、新型城镇化和乡村振兴（在大中城市是城市群建设）对新质人才培养的诉求，强化为创新人才成长奠基的意识，更新基础教育质量观，注重促进综合学习以培育创新精神和创新能力，把握每一学段的核心目标、关键任务、适切路径和有效策略，尤其是整体提升教育教学质量、改进和优化教育教学评价的路径与策略，这样才能将县域基础教育现代化推进方案的预期效应最大化。在完成所有应为之事的条件并不完全具备的情形之下，要善于寻找和发现“可为之径”。

再次，是基于模型推演和循证决策，确立县域教育发展的“最优”之策。每一个3～5年县域基础教育发展规划的制定，都要开展扎实的基线调研，不断获取或验证用于决策的依据。浙江省景宁县从作为东部地区唯一民族自治县这一特色出发，在其“十四五”教育发展规划中提出了“创建优质均衡、普及普惠、智慧赋能的民族地区教育发展先行区”目标，经过反复的推演模型和决策循证，提出了“牵一发而动全身”的五大战略举措：高质量校长队伍建设以解决校长断层问题，多方筹措资源建立奖励保障长效机制，提升初中质量解决教育质量短板问题，加快高中建设实现普通高中突破，职业高中转型以求高质量发展。同时，还在规划的具体任务和重点工程中穿插落实第四轮学前教育三年行动计划等34个专项。这就是充分顺应县情（区情）的本土化决策。

三、县域基础教育现代化发展面临的难题及其破解

城乡融合背景下县域基础教育发展在应对诸多挑战的过程中，也将面临一系列可预期和非预期的诸多难题，须在审慎分析的基础上探寻破解之策。

（一）从城乡融合战略推进视角厘清县域基础教育现代化面临的难题

新时代深化基础教育改革与发展曾经面临的难题是：教育公平诉求与基础教育发展不平衡的矛盾，优质教育诉求与基础教育发展不充分的矛盾，素质教育诉求与应试压力负担屡禁不止的矛盾，学校自主创新、特色发展诉求与政校关系不顺的矛盾，基础教育现代化的目标与地方和学校改革发展动力不足的矛盾。而今，人民群众优质公平诉求与基础教育发展不平衡不充分之间的矛盾依然存在：学业负担过重问题经“双减”政策的强力实施虽有所减轻但仍不容忽视；政校矛盾经治理现代化的深化也有所缓解但仍然存在；学校发展动力不足问题也未得到彻底解决，尚需注入新动力、激活新动能。

从城乡融合的视角看，我国县域在总体上仍存在城乡基本公共服务体系包容性较差、乡村基础设施建设分布不均衡、城乡空间结构关系不协调等问题，需要从物质、文化、制度等层面进行战略统筹。基础教育作为公共服务体系的重要组成部分，也面临新的问题，如：人口老龄化和低生育率可能加剧乡村学校的“超小规模化”，城乡义务教育一体化可能面临发展步调不一致的困境；城乡教育质量差距仍然显著，尤其乡村学校因缺少稳定高质量师资队伍而导致教育质量持续落后于城市；城乡教育资源流动机制尚不完善。上述“久治不愈”的矛盾和不断出现的新问题交织在一起，构成当下需要以新思路才能破解的难题。

结合前文提及的推进城乡融合三大战略重点来看，新型工业化对新质人才的诉求与传统基础教育质量观及升学导向提出了挑战，新型城镇化通过促进土地、资本、人才等要素双向流动也对基础教育体系“调结构、转方式”提出了新的诉求。在以新型工业化带动新型城镇化的过程中，乡村振兴的重要性愈加凸显，解决环境特殊地区，如林区、牧区、山区、海岛及边境地区（以下简称“林牧山岛边”）的基础教育发展问题更加刻不容缓。简言之，教育质量观滞后的问题，需要深化质量变革加以破解；基础教育变革中调结构转方式的问题，需要推动效率变革来解决；“林牧山岛边”作为基础教育“短板中的短板”的问题，需要提升和激活变革动力来化解。

概言之，解决城乡教育发展不平衡、乡村教育发展不充分问题，加快基础教育优质均衡发展是第一大难题；面对人口出生率总体下降，但流入流出地人口增长不均衡的问题，如何适应人口“排浪式”变化而有效地统筹调配教育资源，是第二大难题；如何在城乡融合发展背景下深化基础教育领域中的质量变革、效率变革和动力变革，持续推进城乡基础教育高质量发展，则是第三大难题。

（二）以高质量发展方式破解县域基础教育现代化发展难题

高质量发展是一种区别于高数量和高速度发展的发展方式，是以“质量第一，效益优先”为核心理念、优化要素之间关系或结构、追求“整体大于部分之和”效应的内涵式发展方式。推进县域基础教育高质量发展同样需要转方式、调结构、稳增长，这就有赖于质量变革、效率变革和动力变革的深入实施。

1.以质量变革转方式

作为推动高质量发展的关键变革之一，质量变革首先要回答的是如何通过提升教育的内涵与成效，实现县域教育教学质量的整体提升。这包括更新质量观念、重建质量标准、改进质量产出、增加有效供给。经济领域质量变革的关键是提升生产质量，增加有效供给，减少无效供给，在教育上则是要通过内涵式发展方式来提升教育教学质量，增加有助于学生健康成长、个性发展和现代人品质养成的教育供给，减少乃至避免升学主义导向下“内卷式”或“过密化”的教育输出。

推动质量变革，一是从培育时代新人或“现代中国人”的视角定义教育质量，在科学合理的质量标准导引下改进教育质量，在转变区域和学校改革与发展方式、更新教与学的方式、优化师生思维方式和思维品质的持续探索中提升教育质量。二是将县域所属若干关键领域的发展水平列入县域基础教育发展的质量标准。这些领域是指：高中教育多样化发展、义务教育均衡发展、学前教育普及普惠、特殊教育衔接融通（包括学段衔接、普职融通和医教结合）以及基础教育所发挥出的对终身教育泛在可及目标的支撑作用。三是以课程教学改革深化行动为主路径推动县域基础教育现代化。课程与教学是保障基础教育内涵式发展的主阵地，也是县域走向城乡融合的推动力。以重庆市荣昌区为例，其自创的学区化改革，不仅吸引了市、区主城优质学校对素质教育基地学校的常态化支持，还自主开展非遗资源融入课程教学的行动。基地校开发形成了新的校本课程，如“陶韵课程”、“客家课程”等；还总结提炼了“点化教学”、“育美课堂”等教学体系。这些尝试显著改变了课程教学面貌。

2.以效率变革增效益

在关注质量提升的同时，高质量发展也高度重视资源的优化配置与效益最大化，这就需要依托效率变革来构建更加灵敏、可持续的教育资源调配机制。如何通过效率变革建立与人口变化相适应的城乡教育资源统筹调配机制。效率变革的关键，是拓展效率视野，提升效率层次，追求效益优先。《教育强国纲要》特别要求“教育布局结构与经济社会和人口高质量发展需求更加契合”；缺少对人口变化的预测与适应，就会出现投入不足与投入过度的并存、效率低下的现象。这需要拓展效率视野和效率层次，不能局限于成绩、分数和升学率高低以及学校发展规模大小、速度快慢等外显的层面，而是要以效益的眼光来看教育的产出。建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，把握学龄人口变动的“窗口期”，统筹推进闲置资源利用，根据“学龄人口增加、学位紧张”，“学龄人口减少、学位富余”，“学龄人口稳定、学位充足”等不同类型的区域采取不同的统筹调配策略以及将“教育融合”作为城乡融合发展的“优先选项”，这些都是有助于城乡基础教育资源统筹调配适应学龄人口变化，进而提升县域教育现代化推进效率的必要举措。

教育上的效率变革，不仅要关注效果、效率和效益，还体现出教育事业“在成事中成人”的独特性。也就是说，教育能够在不断提升教育发展质量和效益的过程中，不断提升发展主体的“自我效能感”，即学生、教师、校长等主体对于自己完成当下任务、实现预期目标的能力充满信心，是一种由外在追求转化为内心素养的“胜任感”或“自信力”。

3.以动力变革促发展

无论是质量变革还是效率变革，其持久推进都离不开内在动力的激发与保持。动力变革着力于回答如何通过激活内生动力，扭转县域教育发展的被动局面，如通过动力变革提振“林牧山岛边”等环境特殊地区教育发展的信心与水平。动力变革的关键，是调动发展主体的积极性。经济上的动力变革是适应高质量、高效率现代化经济体系建设的需要，加快劳动力数量红利到质量红利的转换。教育发展的动力变革是要从外力驱动下的被动发展，转变为内生需求激励下的主动发展。有了这种内生动力，就能把环境不利或环境特殊转化为发展优势。

在资源匮乏时代，人们对环境特殊地区有一种概括，叫“老少边山穷”，即革命老区、少数民族集居区、边境地区、山区及贫困地区，意指这些地区经济欠发达、教育资源严重不足。而今，我们以“林牧山岛边”重新概括这些环境特殊地区，已不再包含资源匮乏的意思，而是由于环境特殊或交通不够便利以及对其所在地区的资源环境的特色优势或潜在优势缺乏认识，从而对其利用不足，形成“动力不足—发展滞后—动力更加不足—发展更加滞后”的恶性循环。

如何利用这些环境特殊地区的丰富资源来提升认识、增进动力，从而改变其教育面貌？以浙江省的海岛学校为例，处于离岛状态的学校交通全靠船运，遇上台风等恶劣天气，轮渡停航数日，直接影响正常教学活动。后来一桥联通五岛，交通大为改观，但过往形成的精神封闭状态仍在延续，教育理念的更新和教育行动的创新等都慢一拍。事实上，如能打开视野，那些海产品养殖、海上垂钓、海文化非遗、海岛写生摄影、海洋题材小说及影视作品欣赏、大航海历史等可利用资源，对海岛学校的文化理念提炼、课程开发与校园环境优化等都是活水源头。

如果说乡村基础教育目前还是“短板”的存在，那么“林牧山岛边”地区的基础教育则是“短板中的短板”，将其补齐必将带来县域教育发展的整体改观和品质优化。

（三）为县域基础教育发展难题破解提供治理现代化保障

要解决办强办优基础教育的难点堵点问题，需要相应的教育治理体制机制来支撑。《教育强国纲要》提出了建立“市县结合”的基础教育管理体制的要求，意在“因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇教育资源供给”。这是在城乡融合进程中推进教育现代化发展的政策创新，也切实回应了城乡教育融合发展的当下诉求。

自2001年以来，我国基础教育尤其是农村义务教育一直实行“由地方政府负责、分级管理，以县为主”的教育管理体制。在其实行多年后提出“市县结合”的管理体制，意味着以往的管理体制已出现能力掣肘，无法适应新型城镇加速学龄人口分布重心上移对教育资源调配的挑战，难以打破其在资源配置、教育投入、教师队伍等统筹调配上的局限性，更难以满足民众对公平优质教育不断增长的需求。从理论上看，“市县结合”的体制能够因地制宜打通各学段教育资源统筹调配适应，能够通过督导评估推进市域义务教育优质均衡发展，能够优化区域内普通高中教育生态。然而，“市县结合”体制实现这三个“能够”的前提，是能清晰地划分市县两级政府教育管理责权，完善基础教育管理体制，建立并优化相关运行机制。

在市县责权划分方面，山东潍坊市的探索包括：加强普通高中的市域统筹管理，实施特色高中、特色学科“双特计划”，重点建设有特色的普通高中，“市域一体”推动高中教育更加优质特色；在凝聚县域和校际课程教学改革合力、打造特色课程资源、满足学生个性化学习需求的基础上，市县一体推进基础教育课程教学改革；打破县域、城乡界限，加强学前教育课程一体化改革、研训一体化推进，以省级示范园带动薄弱园发展，深化集团化办园，坚持市域统筹、逐县突破，加快国家学前教育普及普惠县创建。

在完善“市县结合”基础教育管理体制方面，甘肃省天水市通过建立“市县结合”的基础教育管理体制，由市域统筹制定“一县一策”布局优化方案，采取科学规划乡村幼儿园、调整义务教育阶段小规模学校、普通高中集中到城区办学等举措，持续扩大优质教育资源供给；再通过探索教育联盟共同体、“农村教育园区”、“名校办分校”等模式，优化教育生态，全面提升教育教学质量，全方位推动基础教育城乡一体化发展。

在创新“市县结合”运行机制方面，山东潍坊市着力探索“动态匹配，全域统筹，多元贯通，立体赋能”四大机制。一是面对学位供给“潮汐波动”趋势，统筹学龄人口近期需求和远期变化，勾画了教育资源分布、发展和利用三张“图”，形成全域监测、超前应对的“动态匹配”机制；二是通过实行教师“市管校聘”、编制“周转调配”、学段“滚动任教”三大举措，形成市县一体、提级管理的教师队伍“全域统筹”机制；三是通过高中教育“市域一体”、义务教育“城乡一体”、学前教育“市县一体”，形成城乡协同、共建共享的办学管理“多元贯通”机制；四是通过增强教育优先发展“引领力”，发挥教育评价改革“牵引力”以及凝聚多方协同育人“向心力”，形成多元共治、激发活力的教育治理“立体赋能”机制。借助上述机制，推动基础教育办学格局实现由县域“小循环”向市域“大协同”的转变。

（本文参考文献略）

County-Level Basic Education Modernization in the Process of Urban-Rural Integration: Value Orientation and Problem Solving

Yang Xiaowei

Abstract: The relationship between urban and rural areas in the process of Chinese modernization is shifting from the integration of urban and rural areas to their integrated development. In this process, three strategic priorities have emerged: new-type industrialization, new-type urbanization, and the comprehensive revitalization of rural areas. These priorities impose must-be-responded value-driven demands on the modernization of county-level basic education. The demands not only define the necessary and potential roles of county-level basic education but also serve as a critical foundation for establishing development goals and formulating implementation strategies in response to national policies and regional realities. To achieve the modernization of county-level basic education, we must, while seizing opportunities and addressing challenges, clarify the difficulties we encounter from the perspective of advancing the strategy for urban-rural integration. The difficulties, which must be tackled through high-quality development, include imbalanced urban-rural educational development, the insufficient development of rural education, and how to rationally allocate educational resources in response to wave-like population shifts. Also, we need to explore a management system featuring “municipalcounty collaboration” and its operational mechanism, thereby providing a solid support for the modern development of county-level basic education.

Key words: urban-rural integration; county-level basic education; educational modernization; value positioning

初审：胡天扬

复审：孙振东

终审：蒋立松